只有权责分明才能保证把法律“进行到底”,这是执法体制克服弊端的历史经验总结。反垄断法出台保障了司法独立,同时也保障了法律的界限权、保护权和解释权,但是面对执行反垄断法由三部门分工执掌执法权,我们当防推诿扯皮的潜在弊端。
尽管专家人士“居高临下”看好,但法律是强制性规范,并不是“站在高处看风景”。反垄断法面对的是强大的垄断集团,没有专门的执法机构,没有不可转嫁的职责,没有责无旁贷的问责,显然反垄断执法就充满变数。反垄断法起草组成员黄勇坦承:“在执法过程中肯定会有一些冲突。”一部法律容纳了“三驾执法马车”,难免会出现一定程度的权责互犯、相互推诿。
一部法律“三分天下”,本身就存在某种隐患。不妨试做分析,国家发改委负责“查处价格违法行为和价格垄断行为”;国家工商总局负责垄断协议、滥用市场支配地位、滥用行政权力排除限制竞争 ;商务部负责“经营者集中”。实际上价格定位、市场支配和经营集中都是垄断的“一丘之貉”,三者存在利益链条,对任何一方管理不彻底都可能前功尽弃。
另外,三部门的执法责任存在相互“转嫁”的可能,管住经营集中未必能管住价格垄断,管住价格垄断,未必能管住市场支配,垄断完全可以用弹性的、隐性的“此起彼伏”应对执法“三足鼎立”。显然,“三足”必须彻底斩断垄断暗中勾结方能奏效。然而,“三分天下”在某种程度上存在执法“断裂带”,执法协调性相对较弱,“三足”的一方懈怠,就可造成“满盘皆输”。
执法的独立性,决定了问责的彻底性;执法不独立,问责就很难精准到位。一部反垄断法,存在执行的“三足”,容易造成权责松动的弊病。尽管在现行行政体制下,尚没有专职机构能完整地行使反垄断法职权,而“三足鼎立”也是权宜之计,但反垄断市场需要建立专职反垄断执法机构,这当是把反垄断法进行到底的必然路向。